segunda-feira, 18 de junho de 2012

As Ferrovias e a Relativização do Direito de Propriedade: Uma Perspectiva Histórica


A relação entre as ferrovias e o direito de propriedade não é evidente, mas ela existe e pode ser constatada sem maiores dificuldades. Para isso, todavia, é preciso lançar um olhar sobre a história. É preciso entender o significado jurídico, social e cultural desse direito milenar, que assume, até hoje, importância considerável, de sorte que sua proteção tem um caráter que se pode definir como tradicional. As ferrovias, por sua vez, quando de seu surgimento, provocaram uma verdadeira revolução, alterando paradigmas, inclusive jurídicos, sociais e culturais até então consagrados. Um deles consistiu na relativização do direito de propriedade, e é sobre isso que se pretende discorrer a partir de uma perspectiva histórica.

O direito de propriedade talvez seja um dos mais tradicionais dentre todos os direitos que o homem criou como ser socialmente organizado. Desde antes de Roma, ele é recepcionado e garantido pela ordem estabelecida. Refletiu-se também na individualidade, e teve em vista estabelecer uma relação do homem com a coisa apropriada. O reconhecimento do direito de propriedade sobre bens móveis e imóveis viu-se consagrado nos mais diversos sistemas legislativos do ocidente, que sempre, ou quase sempre, lhe conferiram um caráter estável e uma proteção toda especial, de sorte que o proprietário da coisa podia dispor dela como bem lhe aprouvesse, com pouca ou quase nenhuma restrição. De modo persistente no tempo, diversos sistemas jurídicos tiveram em vista garantir ao homem, bem mais que sua dignidade como pessoa humana, seu direito individual à propriedade das coisas. 

O liberalismo econômico, quando de seu advento, não rechaçou o direito à propriedade privada. Ao contrário, pressupunha-o como essencial à realização da finalidade assinada ao capital: o lucro. A propriedade pressupõe o proprietário. É ele o titular do patrimônio — pater (do latim, pai) + nomos (do grego, leis, usos e costumes) = lei do pai — capaz de contratar e de garantir à sua descendência a percepção de uma herança. Ele influi politicamente graças ao poder econômico que detém, e que lhe deve ser garantindo individualmente, em detrimento de interesses de ordem social. A propriedade garante a imortalidade, na medida em que o patrimônio é transmissível de geração a geração. Consequentemente, não é difícil imaginar o poder desfrutado por esta classe social detentora de patrimônio: a burguesia, contemplada nos códigos civis das nações civilizadas, que dispunha, e que ainda dispõe, de um poder centrado na propriedade privada e nas garantias que a esta o sistema político, econômico, jurídico e social confere.

Hoje se vive o tempo da prevalência da dignidade da pessoa humana, do ser sobre o ter. Vive-se o tempo da finalidade social assinada à propriedade. Se isso não é efetivo, é ao menos teoricamente previsto na Constituição. Todavia, nem sempre foi assim. Em pleno liberalismo econômico, qualquer abalo ou ameaça ao direito de propriedade era muito mal recebido, alarmando uma sociedade que se estabelecia integralmente sobre este eixo civil.  Tradição, família e propriedade eram a respeitável trindade que se impunha como modelo. A família, tida como célula mãe da sociedade, só fazia sentido na medida em que houvesse a herança, ou seja, a propriedade transmissível em razão da morte. Não é difícil perceber que a indissolubilidade do vínculo matrimonial, por exemplo, com a proibição do divórcio, vincula-se à necessidade de manutenção da integridade do patrimônio, bem mais que a de um suposto afeto que concorresse para com a união do homem e da mulher, naturalmente. Isso tanto é verdade que só a relativização do direito de propriedade pôde propiciar a emergência da nova família pós-moderna, que não se restringe à heterossexualidade, por exemplo. O próprio direito à herança já foi desigual, preterindo-se a prole ilegítima em favor dos filhos da união legalizada. Chegou-se a negar, ao filho havido fora dos sagrados laços do matrimônio, o direito de ter o nome do pai em sua certidão de nascimento. Hoje nem mesmo a filiação se resume à biologia, e a paternidade plena pode ser até meramente sócio afetiva. A família, pois, é tanto mais estável quanto maior proteção é conferida pelo sistema à propriedade privada imobiliária. Dentro de tais parâmetros, o direito de propriedade assume papel determinante no feitio econômico, cultural e legal de uma sociedade.  Nesse contexto, banalizar a desapropriação de bens, principalmente de bens imóveis, foi algo visto com severidade, com desconfiança, como ameaça à própria ordem estabelecida, ainda mais ao tempo em que vigorava o liberalismo econômico, refletido nessa estabilidade que santificava a propriedade, tanto quanto a família tradicional.

Todavia, essa estabilidade toda se viu, de repente, diante de um grande impacto. Assim como outrora a pólvora e a imprensa provocaram revoluções sociais e culturais, a invenção da locomotiva também trouxe não poucas mudanças ao mundo moderno. Ela colocou ao alcance do homem a possibilidade de locomover-se com facilidade, segurança, com menor custo e para mais longe do que até então foi possível a um grande número de indivíduos. O detalhe a considerar, entretanto, a partir de tais colocações, será o significado das sucessivas desapropriações que se fizeram necessárias à criação das ferrovias. Em outras palavras: a invenção ameaçava a propriedade individual. Para demonstrá-lo partiremos da França, nação onde o liberalismo econômico foi expressivo e, de certa forma, tradicional, desde a prática do laissez-faire. Ora, se naquela nação se pôde constatar, rapidamente, a expansão das ferrovias, isso se deu à custa de muitas desapropriações, o que, em terras onde o liberalismo econômico fez carreira, assume significação preponderante, de sorte que, às demais nações coube apenas imitar o legislador francês.

Na França este impacto pode ser facilmente demonstrado. Para tanto, basta observar o mapa da evolução da rede ferroviária naquele país, e ver que, em apenas 30 anos, a multiplicação das ferrovias se deu de modo vertiginoso. Teoricamente, alguns anos antes da invenção da máquina a vapor e de sua aplicação na criação das ferrovias, teria sido impossível imaginar que tantas desapropriações pudessem ter lugar num sistema tradicionalmente vinculado à família e à propriedade. A lógica vigente queria que a lei atuasse como barreira de contenção a qualquer interesse coletivo que porventura se opusesse ao interesse individual do proprietário de terras, inclusive agriculturáveis. Esta lógica, no entanto, foi quebrada, pois não era possível imaginar que uma estrada de ferro pudesse ser concebida de forma a desviar-se de terras individuais, circunscrevendo o desenho de seu trajeto apenas a terras públicas. Isso ocorreu. Houve desapropriações, ainda que com abalo de uma estabilidade secular. Não se pode esquecer, sobretudo, que a ferrovia também trouxe suas compensações aos interesses representados pelo capital, na medida em que reduziu custos com o transporte de mercadorias, estimulando o comércio. Aliás, na França, os primeiros 20 quilômetros de trilhos surgiram em 1827 — linha Andrézieux-Saint-Étienne — e serviam exclusivamente para transporte de carvão realizado com tração animal. Passageiros são admitidos apenas em 1831, mesmo ano em que circulou por lá a primeira locomotiva a valor.

A ilustração, feita por um artista desconhecido, mostra quatro trens da Linha Saint-Étienne-Lyon. A primeira corresponde a um trem de passageiros; a segunda, a um trem de carga, ambos de tração eqüestre. A terceira retrata um trem de passageiros sem tração, e a última um trem de carvão puxado por uma locomotiva anterior a 1835. Em 1843, Rouen é, juntamente com Orleans, a primeira das grandes cidades da província a acolher um trem vindo de Paris. Progressivamente, desenha-se uma rede em estrela que liga a capital às extremidades da França: o Havre, Lyon, Bordeaux, Strasbourg, Brest. A rede ferroviária francesa expande-se: 3.000 km em 1852; 17.000 Km em 1870, 26.000 em 1882. Leis editadas em 1865 e em 1880 estimulam a criação de linhas locais.

Apenas uma verdadeira paixão poderia explicar que, tão rapidamente, fossem processadas tantas desapropriações: de 3.000 Km de linhas férreas para 26.000 em apenas 30 anos. Pode-se, a partir de tais dados, avaliar a extensão do abalo imposto a um número expressivo de proprietários de terras. A propriedade privada sempre despertou desejos, e a satisfação desses desejos sociais é justamente o que concorre para propagá-los. A invenção das estradas de ferro despertou nos homens o desejo de viajar, a febre da locomoção. Ir de Bordeaux a Paris em apenas 8 horas, por exemplo, correspondeu à satisfação de uma aspiração que rapidamente se espalhou pela sociedade. A figura ao lado, da Biblioteca Nacional de França, é de 1897. Tudo isso explica as expropriações com vistas à utilidade pública de bens imóveis, bens que tiveram de sofrer séria desvalia por conta da construção das estradas de ferro que permitiram a movimentação das locomotivas. Eis a tão sagrada respeitabilidade do direito de propriedade violada pela paixão que a ferrovia despertou em uma sociedade onde viajar, até então, significava despender tempo e dinheiro com diligências de tração animal, sujeitas a restrições que se podem muito bem deduzir do próprio contexto, com limitações especialmente do número de viajantes, tempo, conforto, certeza, riscos implicados e custos. O trem representou, dentro desse contexto, a realização de um verdadeiro sonho de democratização das viagens: ampliadas, facilitadas, tornadas mais rápidas, menos onerosas e mais acessíveis a um número consideravelmente maior de pessoas.

Ao legislador, dessa sorte, não restou alternativa senão que a de relativizar o direito de propriedade, editando expropriações rapidamente, e permitindo a ampliação das redes ferroviárias que aproximaram povos e nações, subordinando fins individuais para empregá-los na realização do desejo coletivo. A ferrovia não realizou apenas obra de engenharia, mas implicou ainda na renovação de uma tradicional concepção de direito, sem falar que propiciou uma ação altamente socializadora, influindo na vida social e cultural de homens e nações.

Maristela Bleggi Tomasini

13 comentários:

Paulo Roberto Filomeno disse...

Aqui no Brasil as primeiras concessões ferroviárias dadas pelo Império não são muito claras no que diz respeito às desapropriações, embora muitas pessoas cederam de bom grado terrenos para a passagem das ferrovias e cidades fizeram força para tê-las próximas, visando interesse em ter tal meio de transporte por perto, para suas conveniências. Cidades que por algum motivo se opuseram à passagem da ferrovia foram deixadas de fora do traçado e alijadas do progresso (é o caso de algumas cidades do Vale do Paraíba, de Campos Novos Paulista, no oeste do Estado e de Jaú, que teve como corrigir seu erro). Porém, particulares cederam terras para estações e pátios em troca do serviço que seria prestado pela ferrovia. Mas como ficaria tal cessão hoje aos olhos da justiça, uma vez que a ferrovia nem mais presta serviços, em muitos casos nem mais passa naquela localidade ou determinada cidade deixou de ser interessante para a ferrovia (e vice-versa)? Os descendentes daqueles que cederam as terras teriam razão de pleiteá-las de volta, uma vez que o motivo da cessão da terra deixou de existir?

SINFERP disse...

Bons questionamentos, Paulo. Certamente Maristela irá responder a eles.

Maristela Bleggi Tomasini disse...

Olá, Paulo Roberto!
Você nos informa que particulares cederam terras para viabilizar a implantação de ferrovias em troca do serviço que seria prestado pelas mesmas. Esses termos de cessão devem ter seguido padrões conformes à legislação vigente à época. Você pergunta como tal cessão seria vista hoje pela justiça, considerando que a) a ferrovia não presta mais serviços e b) em alguns casos nem passa naquela localidade ou c) determinada cidade deixou de ser interessante para a ferrovia ou vice-versa. Eu lhe diria que, à primeira vista, quaisquer reivindicações quanto a essas terras vão encontrar obstáculo na prescrição ou mesmo na decadência. Em outras palavras: o lapso temporal que decorreu desde a assinatura das cessões não permite mais que se examine o cumprimento ou não do contrato. Quanto à sua segunda pergunta, referindo-se aos descendentes dos que originariamente assinaram os termos de cessão, diria que também eles, a princípio, encontrariam obstáculo na prescrição ou na decadência. Seja como for, Paulo, sua colocação é muito inteligente e oportuna. Seria interessante conhecer os termos exatos dessas cessões, com exame dos documentos firmados, pois eles são fontes históricas importantíssimas, na medida em que demonstram como a classe detentora de patrimônio imobiliário recebeu a ferrovia, quais direitos e obrigações foram estabelecidos e até onde tais acordos foram ou não satisfatoriamente cumpridos. Conforme a relevância, a extensão, o volume de terras particulares apropriadas pelo poder público a partir dessas cessões, o status jurídico dessas terras pode, em tese, ser questionado. Em tese, naturalmente, pois não há como a gente aprofundar o assunto aqui. Obrigada pela colaboração. Abraço para você.

SINFERP disse...

Paulo e Maristela: o SINFERP vai colocar mais uma azeitona nessa empada. A malha ferroviária paulista atendia as necessidades de transporte de cargas e de pessoas no Estado de São Paulo, e era, dessa forma, componente de mobilidade e de logística para o desenvolvimento econômico. Hoje não faz uma coisa e nem outra. Será que, nessa medida, os contratos de concessão não anularam os motivos dos contratos de cessão?

Maristela Bleggi Tomasini disse...

Em tese, o titular do direito, ao fazer a concessão a que você se refere, estava sub-rogado nas cessões anteriores. Este me parece ser o aspecto funcional da questão. A nulidade ou anulabilidade das concessões, todavia, depende de se determinar a natureza dos conteúdos dessas contratações e seu ajuste, ou não, aos princípios que regem o ato administrativo, por exemplo.

SINFERP disse...

Ai está uma boa discussão. A malha ferroviária paulista nasceu privada, passou ao Estado como FEPASA, que foi entregue ao governo federal em troca de dívida do Banespa, e tornou-se RFFSA, que destinou a ela um regime de concessão, privado. Eis o imbloglio. O que sabemos é que não temos malha ferroviária paulista, e somos apenas um corredor de passagem para interesses privados de produtores e transportadores de commodities. Não mais serve aos interesses públicos dos paulistas - nem de passageiros, e nem de produtores.

alexandrov disse...

Um exemplo é a linha 10 turquesa da CPTM, nela há trens de carga e trens de passageiros! O governo que fazer o expresso ABC, mas para isso os trens de carga devem sair, o interesse público deve se sobrepor ao interesse individual (empresas que usam as cargas). Mas se não estou enganado, estes trens de carga só sairão com o ferroanel ! Uma tristeza para o povo do ABC !!!

OBS: O sorriso da Maristela é lindo!

Paulo Roberto Filomeno disse...

Alexandrov, aí tem um outro componente. Não sei qual sua idade, talvez você não tenha presenciado isso, mas no trecho da atual linha 10, circulavam no passado (até pelo menos 1990) muito mais trens de carga do que hoje, trens de passageiros expressos que iam para Santos e os trens suburbanos. Tudo convivendo nas mesmas linhas que existem até hoje. O fato do Expresso ABC para existir depender da existência do ferroanel é uma grande balela, hoje as tecnologias de sinalização ferroviária estão muito mais evoluídas e permitem facilmente a alocação de um trem como esse entre Luz e Santo André ou Mauá. O que falta é a vontade de comprar o trem adequado, a implantação de um sistema de sinalização de última geração (que já foi licitado há dois anos e contratado, mas ainda sem previsão de instalação na linha 10) e principalmente a competência para operar o trecho. Aí é que está o meu receio, a CPTM não é capaz de operar simultâneamente o trecho de Brás a Luz, com 4 vias, então já viu, né?

SINFERP disse...

Olá, Alexandrov e Paulo. De fato: o que está em discussão é o uso da ferrovia, lembrando que ela tem inevitavelmente um caráter de uso monopolista: servirá ao interesse público ou privado?
Maristela: você ganhou um fã. kkk

Paulo Roberto Filomeno disse...

Comentando em relação ao último comentário do SINFERP:
As concessões de ferrovias foram dadas a particulares no tempo do Império. A da São Paulo Railway (depois E F Santos Jundiai) ficou na mão dos ingleses até 1946, quando caducou e o governo federal a encampou. A Mogiana idem, porém o governo estadual a encampou, por motivos financeiros. A Paulista foi desapropriada (e não encampada) em 1961 onde o Estado alegou motivos econômico-financeiros (pouco antes havia deixado-a "com a brocha na mão") mas na verdade foi puro interesse político. Assim, a partir da década de 1960 passamos a ter a totalidade das ferrovias na mão dos governos federal ou estadual, com as exceções da Vale e Amapá. O que não se sabe é se os contratos assinados com o poder público de então (o Império) permaneceriam válidos após o final daquelas concessões e se puderam ser automaticamente transferidos aos governos. É algo para se estudar. Mas a linha que o sindicato aborda é muito interessante, uma vez que o motivo pelo qual as ferrovias foram criadas visava o desenvolvimento das localidades e das populações, que "só podia operar-se à feição e na medida das conveniências e aspirações das localidades imediatamente interessadas e na proporção dos seus meios de ação", conforme citou Adolpho Pinto, em seu clássico livro "História da Viação Pública de São Paulo". Pois bem, o que ocorreu para que a ferrovia ficasse sem função alguma às localidades que tanto lutaram por elas? Por que essas localidades acabam até rejeitando a ferrovia como mola propulsora de desenvolvimento? A resposta é: Pela própria política de concessões, a qual visou apenas maximizar o valor a ser recebido pela concessão. Não foi previsto nenhum tipo de contrapartida no programa de privatização, a agência reguladora virou um fantoche e as concessionárias apenas operam seus longos trens unitários, de olho apenas em rentabilidade. Mas como a propriedade continua sendo do governo, não faria sentido uma ação publica no sentido de que as ferrovias exerçam o mesmo papel de mobilidade que uma rodovia oferece? As rodovias também foram concedidas, mas não são só os veículos da concessionária que podem passar por elas. Por que não um modelo em que, em troca de um pedágio e do tempo de ocupação, qualquer um possa utilizar o trecho ferroviário para seu próprio uso, seja para qual finalidade (transporte de carga ou passageiros)? O problema é quem deveria dar a palavra (ANTT, DNIT) não tem a menor idéia e talvez nem saiba do que estará sendo perguntado.

SINFERP disse...

Perfeito Paulo, perfeito. O que nos preocupa não é tanto saber se a ferrovia é pública ou privada, mas qual a sua destinação? Veja hoje a chamada "malha paulista". Toda ela a serviço de interesses privados (e de poucos), mas utilizando espaço público. Não presta serviço público, nem mesmo para os interesses privados das cidades por onde passa. Ferrovias e estradas de rodagem têm finalidade pública, atendem aos interesses públicos. Pena que a ANTT ainda não tenha "descoberto" isso, não é?

Paulo Roberto Filomeno disse...

Nos EUA, existe um modelo no qual operadoras menores utilizam trechos que as grandes operadoras não tem interesse. Além disto, estas pequenas operadoras podem utilizar trechos das grandes operadoras pagando o tal pedágio. No meu entendimento, as concessionárias aqui podiam fazer isso perfeitamente. Existe um modelo parecido, no qual empresas de logística adquirem trens e vagões para transportarem as cargas que geram, mas a operação da ferrovia é da concessionária. Com a alteração desse modelo deixaria de existir o que ocorre hoje, uma concessão de um bem público para uma finalidade totalmente de interesse de uma única entidade (no caso, apenas a concessionária). Talvez seja o caminho inicial para tal mudança. Mas tendo em vista o que vem ocorrendo na Frente Parlamentar, o altíssimo índice de ocorrências (e sindicâncias que nunca se sabe o que dão) e a incompetência do governo do estado (no sentido de não ter um órgão competente para ferrovias), tenho pouca esperança em mudanças.

SINFERP disse...

Também não temos muita esperança, a não ser pelo que estamos fazendo: esperneando. Bem, temos conseguido alguns resultados, ainda que não o que gostaríamos. Seria um bom começo, por aqui, ao menos o aproveitamento de linhas e trechos desativados. Isso seria bom para carga, passageiros e misto. Seria "uma boa" até mesmo para as concessionárias, que têm obrigação de cuidar dessas linhas e trechos, e não cuida. Seria "uma boa" para a ANTT, que tem obrigação de cuidar das concessionárias, e também não cuida. Governo do Estado de São Paulo? Não existe um projeto de ferrovia, sequer, na Secretaria dos Transportes. Estamos órfãos.